本报记者 庄灵辉 王金龙 北京报道

以人为核心的新型城镇化仍在加速推进。

2024年开年，成都、无锡等城市陆续取消或降低当地落户门槛，推动农业转移人口市民化。将时间拉长至近半年，已有郑州、西安、青岛、沈阳、天津、武汉、东莞等超十城放宽落户限制，其中不乏超大特大城市，部分城市还提出租房即可落户，且未对租期进行限制。

目前，除少数超大城市外，我国多数城市落户政策已有所松动，但在如何吸引人口及后续公共服务投入等方面仍有一定难题待解。2023年年底，国务院常务会议指出，要充分认识新型城镇化发展的巨大潜力和重大意义，牢牢把握以人为本重要原则，把农业转移人口市民化摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务。

城市吸引人口动力何在？引进人口后如何保障新市民各项权益？如何让新市民“留得住”“过得好”？如何在城市规划、建设、治理等多环节体现以人为本原则？针对这些问题，《中国经营报》记者近日采访了中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀，中小城市研究院院长、中国社科院研究员牛凤瑞，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员李恩平等专家，为城镇化发展提供破题思路。

城市发展根本动力

《中国经营报》：近半年多城放宽落户限制，这些城市推进户籍改革的动力有哪些？相应动力是否可持续？户籍人口能够对城市发展起到哪些作用？

牛凤瑞：城市的本质就是人口大规模高度聚集，城市发展的根本动力就在于人口的高度聚集。通过人口聚集及深度社会分工，城市才得以形成，且能拥有更高的要素配置效率。人是生产者同时也是消费者，没有人口城市产业发展缺乏动力，消费市场也会受影响。随着区域之间横向竞争加剧，人口日益成为影响城市竞争力和知名度等方面的重要指标，各地也愈发认识到人口及社会分工对城市发展的动力作用。

我国户籍制度有其历史背景。初时本是为了通过户籍制度确保农村人口稳定，确保农业生产的持续稳定发展，为城市化、工业化提供基本的食物供给条件。但随着改革开放以来农产品供不应求关系根本改变后，解除城乡户籍壁垒的条件已基本具备。之所以迟迟未能破除，主要是因为户籍制度本身的路径依赖，因户籍政策为城市发展和管理提供了较大便利，此前作为政策的利益获得者，城市方面对户籍制度改革并不迫切，也存在动力不足原因。

推进农业转移人口市民化，意味着地方政府要增加公共财政支出，保障新市民同等享受城市公共服务与各项配套资源等，为新市民提供同等的失业、养老等方面的保障。吸引人口后，公共服务均等化方面确实有不小的阻力要突破，但相较新市民为城市发展带来的效益，这些支出是有限的，各城市追求人口规模是理性且有好处的，预计近几年这一趋势仍将持续。

陈耀：城市发展离不开人口。一座城市人口少或者人口净流出，意味着这座城市产业支撑弱、就业岗位少，城市整体发展缺乏动力，居民就会用脚投票离开这座城市，从而进一步影响城市长期发展。

城市就是人口的集聚区。从经济学方面考虑，城市规模越大，规模经济与范围经济效益越明显，越能够促进产业集聚和多元发展。所谓规模经济，即若城市人口密度高，消费支出就越大，能够有效拉动经济发展，也能促进土地等资源集约利用；范围经济则是指人口多，人们的需求多样化，城市的经济形态也将多元发展，促进城市经济拓展更广领域。

究竟多大密度才是一座城市发展的合理界限，这一问题目前还没有一个公认的标准答案。国际上不少特大型城市规模目前还在持续增长，与之相比，当前我国城市发展还有很大空间，在这一过程中，人口规模始终是城市发展的引擎。

李恩平：当前经济形势下，各地放宽落户限制一方面是为了能更好地跨区域吸引人才，以提升人才竞争力；另一方面则是为盘活本地消费市场，尤其是住房市场。

体现以人为本

《中国经营报》：如何理解新型城镇化的以人为本原则？城市规划、建设、治理以及公共服务等环节如何体现以人为本原则？

李恩平：不少城市以户籍政策引导人口布局，实行中心城区与周边区域差别化落户政策，这一简单的管理模式实际上并未完全体现以人为本原则。除户籍引导外，各地应在产业选择、保障性住房配置、职住平衡等方面做文章。

陈耀：通过户籍制度改革，新市民或未落户常住人口能够均等享有城市基本公共服务，这是户籍政策体现以人为本的重要方面。但户籍制度只是关乎人们福祉的一方面因素，以人为本的内涵是如何让居民能够在城市中生活得更好。

过去的城镇化模式较少考虑人们宜居和职住平衡等诉求，因此现在的城市规划要综合考虑产业与居住区布局，回归人们安居乐业的基本诉求。

此前我国城市发展实际上出现了两极问题。早期城市化是就业模式的城市化，主要侧重大片工业开发区、工业园区开发等，并未考虑好人们的居住问题；本世纪以来，在人们居住消费需求及土地财政等动力下，不少城市开展新城开发，但新城居住区与老城产业区规划脱节，导致人们职住失衡，也会对公共交通及其他方面造成压力。因此当前城市化的以人为本要重点突出职住平衡，推动产业区和居住区融合发展，同时以不同产业类型为标准科学合理确定城市的产业组团，避免因各类型产业混杂产生的污染及其他问题。

遵循以人为本原则，城市规划、建设、治理等环节都需要充分考虑人们的多元需求，通过体制机制改革让人们参与到这些环节中。如一座城市规划建设道路及其他基础设施，若对周边居民产生影响，应该让这些居民都参与进来，充分征求周边居民意见，让他们对项目的可行性进行评估和投票。

牛凤瑞：以人为本的提法还是有些宽泛，在实际执行过程中较难准确落实。我始终认为城镇化应该以人们的根本利益为中心，兼顾更为全局、长远、多元的利益诉求。

城乡协同发展

《中国经营报》：如何通过户籍制度改革推动城乡协同发展？当前农业转移人口市民化还存在哪些难点？

牛凤瑞：我始终认为要富裕农民，必须减少农民，如果真想让农民致富，就不能阻止减少农民这个过程。农民首先是一个职业概念，有土地权益且从事农业生产的人才能称之为农民。让不再从事农业生产的人进入城市享受市民待遇和各项保障，留下来的能够实现规模化农业生产，才有农业劳动生产力的提高和农民的根本致富，这是当前户籍制度改革的要害所在。

以往不少城市对待农业转移人口往往较为矛盾，在需要农民的时候让他们来城市打工，不需要时又要把他们挤回农村，这种歧视性政策是我国城乡协同发展的一大阻力。怎样对待已经进城的、有稳定工作的农民市民化问题，是当前户籍改革的核心。

当前农民脱离土地后的土地权益转移，和地方增加的财政支出并不相联系，这也是影响户籍制度改革的重要因素。因此需要在国家层面进一步完善政策安排，能够推动转移农民有序退出土地权益，合理置换成市民权益。

一般来说，我国经济发达地区城乡一体化发展成效好，这些地区农民脱离土地权益的动力不大，城市户籍对这些人口吸引不大；边远地区农村人口比重较大，相应地区农民更多还是期望无区域及其他障碍地实现市民化。

陈耀：城乡的问题现在关键是土地。边远地区、中小城市等周边农民进城后获得的收益和保障有明显改善，这些农民更多都愿意进城；大城市以上的城市周边多数农民则相对不愿放弃自身土地权益。