国以民为本，民以粮为基。自古以来，保障粮食安全都是保证国家长治久安的根本之策。然而，我国以不到全球10%的耕地，承载着全球五分之一的人口。2006年，“十一五”规划纲要中首次提出18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。自此，坚守耕地红线开始逐步成为国家各类开发建设活动的刚性要求之一。但纵观我国耕地红线的提出与演化，却并非毫无争议且“一成不变”，新时期的耕地红线也正在被赋予多重内涵。 土地利用与粮食安全问题引发关注。一是由于城市化建设与农业结构调整，耕地和粮食问题逐步显现。改革开放以来，我国城镇化发展迅速。据统计，1978年至1998年间城镇化率以平均每年0.62%的速度增长。然而，仅在1986年至1995年间，我国因城乡建设所导致的耕地净减少面积就超过2000万亩。与此同时，人口众多、耕地质量总体不高、后备耕地资源稀缺一直是我国的基本国情，如有相当比例的耕地受盐碱、渍涝、风蚀、干旱等多种因素影响，地力不足。同时，为改善农业环境与提高农业收益，我国先后提出退耕还林、还草及农业结构调整政策，部分优质耕地被用于栽果植桑、养鱼饲畜。 二是耕地保护政策陆续出台，但运行效果不及预期。1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度；1999年，《中华人民共和国土地管理法》提出严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，并首次以立法形式确定了土地用途管制。但上述举措在保障耕地数量与粮食安全方面的效果未及预期目标，保障国家粮食安全仍是一项重要任务。 三是耕地红线正式提出。2005年以后，中央对耕地管控越收越紧。2005年启动全国第三次土地利用总体规划修编时，采用的是第二次全国土地调查前的老数据，当时全国的耕地数据为18.3亿亩，这是后来划定18亿亩耕地红线的依据之一。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，则至少需要18亿亩耕地。同年的“十一五”规划纲要明确18亿亩耕地红线，这也是耕地红线首次出现在官方文件中。此后，第十届全国人民代表大会第五次会议提出：在土地问题上，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线；《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》规定，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩；2009年，原国土资源部又提出“保耕地红线”行动，即坚持实行最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护的红线不能碰。自此，固守18亿亩耕地红线与保障粮食安全便牢牢地捆绑到了一起。

国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等主要调控指标中。其核心是确保18亿亩耕地红线--中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。